Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Превышение лимита бюджетных обязательств». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Казалось бы, к бюджетным и автономным учреждениям, не относящимся к участникам бюджетного процесса в силу определений, данных в статье 152 БК РФ, применить этот принцип нельзя, тем более что средства субсидий, которые получили эти учреждения, уже не являются бюджетными.
План закупок и план-график, их соответствие лимитам
В соответствии со ст. 16 44-ФЗ государственные и муниципальные заказчики могут осуществлять закупочную деятельность только на основании утвержденного и опубликованного в ЕИС плана-графика.
До 2020 года обязательных документов было два: план закупок, содержащий перечень товаров, работ и услуг, и план-график, отражающий сроки и способы проведения закупок. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279 план закупок упразднили. Но суть планирования осталась прежняя.
Заказчики могут приступать к планированию закупок, только после того, как им будут доведены лимиты бюджетных обязательств на новый финансовый год. На эту работу закон отводит 10 рабочих дней (ч. 7 ст. 16 44-ФЗ), после чего план-график формируется в форме электронного документа и подписывается электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика.
Бюджетные учреждения могут планировать закупки только в пределах утвержденных лимитов, а их суммарный объем в денежном выражении не должен превышать общую сумму финансирования, выделенную на эти цели.
Закупать товары, работы, услуги сверх этого запрещено.
Перед началом каждой конкурсной процедуры или заключением контракта с единственным поставщиком, заказчик обязан проверить, соответствует ли цена контракта лимитам.
Вместе с тем, в законе нет прямого запрета на проведение закупок на сумму меньшую, чем доведенный размер финансирования. Пользуясь этим, некоторые заказчики, не успев сразу запланировать все закупки, вносят их в план-график позже нарастающим итогом. Это не совсем верно, но не наказуемо.
Разъяснения о работе с бюджетными обязательствами в ЕИС
Важно устанавливать лимиты на превышение заданных сумм. В случае реальной необходимости превышения следует проводить дополнительные согласования с вышестоящим руководством на предмет одобрения расходов сверх установленных лимитов.
Директором С. заключены государственные контракты на выполнение работ, оказание услуг и поставку товаров, тогда как на момент принятия обязательств остаток доведенных ЛБО отсутствовал.
Ответственность за неэффективное использование бюджетных средств законодательно не установлена. Средства, признанные проверяющими как неэффективно использованные, могут потребовать возместить в бюджет на основании предписания контролирующего органа.
Федеральное казначейство предоставляет информацию о принятых БО и ДО по запросу Минфина, ГРБС, подведомственных учреждений (самих ПБС), выдавая отчет или справку об исполнении.
Таким образом, в настоящее время законодательством о контрактной системе и бюджетным законодательством предусмотрена возможность осуществления закупки только на основании доведенного до заказчика объема прав в денежном выражении и в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Суд принял решение о том, что ТУ Росфиннадзора правомерно установило в действиях Учреждения нарушение, выразившееся в заключении договоров, не обеспеченных ЛБО. Доводы об отсутствии нарушения в связи с тем, что Учреждение принимало обязательства в соответствии с целями своей деятельности и разрешениями ГРБС основаны на неправильном толковании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На основании изложенного Минфин России относит к неправомерному расходованию бюджетных средств действия (бездействие), противоречащие требованиям бюджетного законодательства РФ и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения.
В рассматриваемом году учреждение заключило договор с поставщиком услуг связи, в соответствии с которым расчёты осуществлялись в течение года по мере оказания соответствующих объёмов услуг. Оплата в целом за год осуществлена в пределах ЛБО.
Лимиты бюджетных обязательств — финансовый показатель, установленный БК РФ для казенных учреждений, имеющих статус получателей бюджетных средств. Соответствующие учреждения не могут принимать обязательства, превышающие данные лимиты. Финансовое обеспечение обязательств, реализуемых в рамках лимитов, осуществляется казенными учреждениями за счет получения бюджетных ассигнований.
Узнать больше о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях вы можете в статьях:
Ассигнования – это государственные денежные средства, которые передаются на выполнение определенного проекта в рамках федерации или региона, а также для осуществления деятельности юридическими лицами. Необходимо сказать, что это два совершенно разных понятия, относящихся к неодинаковым операциям. Так, лимит представляет собой ограничение чего-либо; он достаточно часто используется в экономической среде, например, лимит кассы, когда в кассе на конец рабочего дня должно оставаться денежных средств не более определенного размера.
Чем отличаются лимиты от ассигнований
Доведение лимитов бюджетных обязательств Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные ассигнования, лимиты обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.
Лимиты обязательств — это. Учёт лимитов бюджетных обязательств Денежные средства налогоплательщиков, поступающие в государственный бюджет, в дальнейшем распределяются по целевым нуждам в пользу населения и общества в целом.
– предельный объем прав на принятие получателем бюджетных средств денежных обязательств, оплачиваемых за счет бюджета.
Нарушение бюджетным учреждением требований настоящей статьи при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.
Лимиты бюджетных обязательств в госзакупках
Все государственные и муниципальные заказчики ведут свою закупочную деятельность в рамках выделенных и доведенных лимитов бюджетных обязательств (ЛБО).
Заказы, в свою очередь, осуществляются согласно документам планирования — плану закупок и плану-графику. Плановая документация также составляется на основании доведенных заказчику лимитов бюджетных обязательств.
Организация-заказчик не имеет права планировать и проводить госзаказ без ЛБО. Также запрещается осуществлять закупки сверх выделенных лимитов. Все контракты, подписанные по факту проведения торгов, заключаются в пределах обязательств (п. 2 ст. 72 БК РФ). Исключениями являются контракты на выполнение работ с производственным циклом свыше периода действия доведенных лимитов обязательств (п. 3 ст. 72 БК РФ).
Таким образом, при планировании и осуществлении госзаказа и последующем заключении контракта организация-заказчик должна проверить, хватит ли выделенных ЛБО на совершение данных действий. При этом сверку необходимо производить как по статьям КОСГУ, так и по разделам, подразделам и видам расходов.
В плановых документах совокупный объем закупок не должен превышать общий объем финансирования учреждения в рамках обязательств.
Анализ лимитов бюджетных обязательств в закупках
В процессе закупок специалист заказчика обязан анализировать доведенные до его сведения лимиты. Каждый государственный и муниципальный заказчик выступает распорядителем бюджетных денег.
При размещении государственного заказа управляющий должен проанализировать выделенные ему лимиты, а перед публикацией сведений о закупке в ЕИС органы финансового контроля проверят ее на соответствие лимитам.
Если заказчик разместит закупку, которая не соответствует лимитам, то контролирующие инстанции не допустят этот заказ до публикации и вынесут заказчику предписание об устранении нарушений по ч. 5 ст. 99 44-ФЗ.
Сегодня в контрактной системе осуществляется финансовый контроль на предмет соответствия данных из документов по планированию доведенных лимитов (по ст. 219 Бюджетного кодекса). Поэтому контрактным управляющим нужно быть максимально внимательными при анализе лимитов, чтобы их не привлекли к ответственности по нормам КоАП.
Для прохождения финансового контроля и размещения закупки в ЕИС необходимо проверить, были ли выделены денежные средства в достаточном объеме. С января 2017 года финансовые организации наделены полномочиями по контролю информации об объеме финансового обеспечения, утвержденного и доведенного до заказчика. Соответствие информации проверяется на основании плана-графика и плана закупок, закупочной документации, протоколов отбора поставщика, проекта контрактов, реестра контрактов.
Порядок проведения финансового контроля был утвержден Правительством в 2015 году в Постановлении №1367. Если контрактным управляющим или работником контрактной службы была размещена закупка в ЕИС с нарушением норм 44-ФЗ, то ему грозит штраф в размере 15 тыс. р. по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП.
Анализ лимитов в закупках, кто и как его делает
В первую очередь это должен делать сам заказчик. Перед публикацией сведений о закупке в ЕИС контрактный управляющий / тендерный специалист обязан посмотреть, достаточно ли лимитов для ее проведения и не превышает ли НМЦК сумму, проставленную в плане-графике. Может случиться так, что в начале года вы планировали одну сумму, а теперь ее нужно уменьшить.
Если заказчик разместит в ЕИС закупку с превышением лимита финансового обеспечения, контролирующий финансовый орган в соответствии с ч. 5 ст. 99 44-ФЗ не допустит его к публикации и отправит на доработку с предписанием устранить нарушения.
Функции контроля за непревышением лимитов финансирования в процессе госзакупок возложены на региональные и муниципальные органы финансового управления и Федеральное казначейство. При проверке они сопоставляют информацию, изложенную в:
- плане-графике;
- извещении о закупке;
- протоколах отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- проекте госконтракта;
- реестре контрактов.
Применение ст. 15.15.10 КоАП РФ за каждое отдельное нарушение, а также за совокупность нарушений
Этот момент очень важен, поскольку в ходе проверки может выявиться несколько случаев принятия бюджетных обязательств сверх лимита. При этом нарушения могут относиться:
– к однотипным договорам, которые могут иметь даже один и тот же предмет договора;
– к одному и тому же исполнителю.
Будет ли каждый такой случай превышения лимита считаться самостоятельным правонарушением, за каждое из которых будет применяться отдельная ответственность в виде штрафа? Позиция судебных инстанций, а также контролирующих органов по подобному вопросу неоднозначна.
Например, в п. 2 Письма ФСИН от 29.06.2016 № исх-01-37562 «В ответ на Представление Счетной палаты РФ от 31.05.2016 № ПР 02-121/07-02» приведен пример, когда в ходе проверки установлено, что федеральное казенное учреждение заключило три государственных контракта на оплату коммунальных услуг с нарушением ст. 162 и п. 3 ст. 219 БК РФ, поскольку на момент их регистрации принятые бюджетные обязательства превысили доведенные лимиты бюджетных обязательств на общую сумму 10 057,3 тыс. руб. Административный штраф в размере 20 000 руб. был применен за каждый отдельный случай.
Верховный суд Республики Марий Эл в Решении от 12.01.2018 № 7р-9/2018 посчитал правомерным составление трех протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15.10 КоАП РФ, за принятие обязательств в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств, поскольку казенным учреждением были заключены в разное время договоры с различным предметом, разными контрагентами и ценой. Каждое из инкриминируемых в вину административных правонарушений характеризуется отличной друг от друга объективной стороной и образует самостоятельное нарушение, даже если это выявлено в ходе одной проверки, в один период времени, в отношении одного и того же должностного лица.
Уменьшение и отзыв ЛБО
За счет выделяемых и утверждаемых на каждый финансовый год БО учреждения ведут свою закупочную деятельность. Бюджетные, казенные и автономные учреждения не имеют права использовать БО сверх установленных для них ГРБС лимитов.
Другими словами, бюджетные данные — это ассигнования, предельный объем установленного финансирования, или ЛБО. Если до начала нового отчетного (финансового) периода Министерство финансов не составило роспись бюджета, то подведомственные учреждения получают информацию о том, что будет осуществлена отсрочка, уменьшение ЛБО, а также сведения о периоде, на который данное уменьшение осуществляется.
ЛБО могут быть уменьшены и в связи с низким уровнем финансовых поступлений от налогоплательщиков в казну, причем уменьшить их могут как на государственном, так и на муниципальном уровне. Также ЛБО подлежат блокировке 31 декабря по причине окончания финансового года.
Отзыв лимитов бюджетных обязательств и приостановка операций на лицевых счетах учреждений происходит в том случае, если у организации-заказчика, являющейся получателем средств бюджета, есть неиспользованный остаток доведенных ранее лимитов (непринятые обязательства), и она не освоила выделенные лимиты обязательств.
С 30.07.2018 доступна новая функция — бюджетное обязательство в ЕИС формируется согласно сведениям ПБС, возникшим на основании извещения о проведении госзакупки (Письмо Минфина РФ № 07-04-05/14-15692 от 25.07.2018). Постановка БО на учет производится территориальными органами ФК (ТОФК).
Когда штрафа не будет
Бывают и обратные ситуации, которые исключают наложение санкций:
- случаи, закрепленные положениями ч. 3 ст. 72 БК РФ;
- возникновение дополнительных БО во исполнение налоговых или судебных требований;
- погашение кредиторской задолженности предыдущих лет за счет текущих ЛБО (письма Минфина и Федерального казначейства № 02-03-08/4126, № 07-04-05/05-66 от 29.01.2016);
- уплата налогов, взносов и авансовых платежей следующего года в рамках свободных ЛБО, установленных на текущий финансовый период (письмо Минфина № 02-03-09/34753 от 23.08.2013). В таких случаях обязательным условием является обоснование платежа.
Анализ лимитов в закупках, кто и как его делает
В первую очередь это должен делать сам заказчик. Перед публикацией сведений о закупке в ЕИС контрактный управляющий / тендерный специалист обязан посмотреть, достаточно ли лимитов для ее проведения и не превышает ли НМЦК сумму, проставленную в плане-графике. Может случиться так, что в начале года вы планировали одну сумму, а теперь ее нужно уменьшить.
Если заказчик разместит в ЕИС закупку с превышением лимита финансового обеспечения, контролирующий финансовый орган в соответствии с ч. 5 ст. 99 44-ФЗ не допустит его к публикации и отправит на доработку с предписанием устранить нарушения.
Функции контроля за непревышением лимитов финансирования в процессе госзакупок возложены на региональные и муниципальные органы финансового управления и Федеральное казначейство. При проверке они сопоставляют информацию, изложенную в:
- плане-графике;
- извещении о закупке;
- протоколах отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- проекте госконтракта;
- реестре контрактов.
Согласно действующему законодательству, в процессе исполнения контракта не допускается изменение его основных условий. Но в случае, если бюджетные обязательства по 44-ФЗ уменьшатся, то договорные положения можно изменить по соглашению сторон (п. 6 ч. 1 ст. 95 44-ФЗ, п. 6 ст. 161 БК РФ). Однако пункт статьи 161 действует только в отношении казенных учреждений, а заказчики, принадлежащие к другим типам бюджетных учреждений, не могут воспользоваться данным допущением. При применении п. 6 ст 161 БК РФ пострадавшая сторона может требовать у казенного учреждения удовлетворения, возмещения фактически произведенных расходов, наступивших непосредственно из-за преобразований существенных контрактных условий.
Учреждения, осуществляющие свою закупочную деятельность на основании субсидий на государственное, муниципальное задание, должны в обязательном порядке включать в договоры условия о возможности изменения по соглашению сторон размера и сроков оплаты, а также объема товаров, работ, услуг в случае, если у ПБС произойдет сокращение лимитов бюджетных обязательств (п. 1, 5 ст. 78.1 БК РФ).
Уменьшение в контракте количественных и ценовых параметров в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 95 44-ФЗ регламентируется Методикой, закрепленной ПП РФ № 1090 от 28.11.2013.
Если в случае уменьшения ЛБО стороны не достигли договоренности по поводу изменений цены или количества поставляемых на основании контракта товаров, работ или услуг, применяется пункт 2 Методики.
Пункты 4-7 Методики указывают, что организация-заказчик принимает решение об изменении госконтракта из-за сокращения ЛБО, базируясь на эквивалентности изменения количественных и ценовых критериев ТРУ. Внесение таковых преобразований осуществляется только в том случае, если контрактные отношения уже вступили в силу — когда контракт заключен и подписан обеими сторонами.
Все изменения оформляются в виде дополнительного соглашения сторон (п. 1 ст. 452 ГК РФ), а также в обязательном порядке вносятся в реестр контрактов, который заказчик ведет в ЕИС (п. 8 ч. 2, части 3, 7 ст. 103 44-ФЗ). Данные в реестр вносятся в течение трех рабочих дней. Изменения в контракте, в свою очередь, публикуются в ЕИС в течение одного рабочего дня после даты утверждения данных изменений (ч. 26 ст. 95 44-ФЗ).
До каких пределов можно снизить НМЦК, чтобы выйти на ЛБО?
Понижение НМЦК до размеров ЛБО согласуется со здравым смыслом, если разность между НМЦК и ЛБО и в относительном, и в абсолютном выражении представляется сравнительно небольшой (как в примере, который вынесен нами в начало данной статьи). Картина изменяется, если заказчик очевидным образом «перегибает палку».
Начнём с решения Омского УФАС России от 15.09.2014 № 03-10.1/500-2014. Рассмотрев материалы данного дела, комиссия антимонопольного органа установила, что локальный сметный расчет на ремонтные работы содержит рассчитанную сметную стоимость необходимых заказчику работ в размере 5 272 156 руб. При этом, ссылаясь на доведенные ЛБО и п. 2 ст. 72, п. 3 ст. 219 БК РФ, заказчик установил в извещении и документации об электронном аукционе НМЦК 4 600 000 руб. Таким образом, потенциальным подрядчикам предлагалось за 4 600 000 руб. выполнить весь объем работ, предусмотренных локальным сметным расчетом на общую сумму 5 272 156 руб. Разность между НМЦК и ЛБО составила 672 156 руб.: условно говоря, победителю электронного аукциона пришлось бы «бесплатно» поработать на указанную сумму – согласитесь, довольно немалую.
Комиссия Омского УФАС России посчитала, что в данном случае ссылка заказчика на доведенные ему ЛБО не может служить обоснованием НМЦК и противоречит положениям ст. 22 Закона № 44-ФЗ. По мнению контрольного органа, установленная заказчиком НМЦК в размере 4 600 000 руб. не соответствует обоснованию НМЦК. В связи с изложенным, действия заказчика были признаны нарушающими требования ч.ч. 1 и 9.1 ст. 22, п. 2 ст. 42, ч. 5 ст. 63, п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона № 44-ФЗ.
А совсем недавно судебная практика обогатилась совершено анекдотическим случаем. Речь идёт о постановлении Арбитражного суда Московского округа от 23.03.2016 по делу № А40-106887/2015, имеющем следующую фабулу.
Заказчик объявил запросы котировок на выполнение работ (оказание услуг) по охране, защите, воспроизводству лесов. Проведя внеплановую проверку, комиссия Московского УФАС России установила, что по результатам указанных закупок заказчиком заключены государственные контракты на сумму 108 946,77 руб. и 162 000,00 руб. соответственно. Однако НМЦК данных закупок были обоснованы заказчиком в размере 1 089 467 681,28 руб. и 1 674 541 629,68 руб. соответственно, с последующим применением к ним понижающего коэффициента 0,0001 – в результате чего НМЦК была снижена в сравнении с реальной стоимостью работ, установленной посредством сметного расчёта, в 10 000 раз (!).
Заказчик не смог представить комиссии Московского УФАС России документы, обосновывающие возможность применения указанного понижающего коэффициента. В связи с этим, решением от 15.04.2015 по делу № 2-17-2182/77-15 контрольный орган в сфере закупок признал заказчика нарушившим требования ч. 4 ст. 22 Закона № 44-ФЗ. По мнению контрольного органа, нарушение выразилось в необоснованном понижении НМЦК, что позволило заявителю избрать способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) запрос котировок.
Заказчик посчитал решение антимонопольного органа незаконным и обратился в арбитражный суд. Однако судами было установлено, что снижение цены относительно принятой за основу сметной стоимости не являлось следствием изменения предусмотренных государственными контрактами объемов выполняемых работ (оказываемых услуг), а заказчик в ходе рассмотрения дела не смог обосновать применение понижающих коэффициентов.
При этом суды отвергли доводы заказчика, который указывал на возможность произвольно устанавливать понижающие коэффициенты в связи с наличием ЛБО. По мнению судов, в рассматриваемом случае применение понижающих коэффициентов противоречит положениям ст. 22 Закона № 44-ФЗ, поскольку процедура формирования цены контракта не прозрачна и не позволяет контролирующим органам сравнивать ее с фактически понесенными затратами в рамках исполнения государственного контракта.
Кроме того, суды согласились с выводом Московского УФАС России, что снижение НМЦК в 10 000 раз позволило осуществить закупку способом запроса котировок без учета требований ч. 2 ст. 72 Закона № 44-ФЗ. Напомним, в силу названной нормы заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок при условии, что НМЦК не превышает 500 000 руб. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 100 млн. руб.
Небезынтересно, что последний вывод вполне применим и к примеру, с которого начиналась данная статья: понизив цену контракта с 514 000 руб. до 500 000 руб. и приняв решение провести запрос котировок, мы сделаем ровно то же самое, в чем был обвинён заказчик в рассматриваемом деле – в неправомерном выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством о контрактной системе должно было осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, а заказчик осуществил закупку каким-то иным способом, это влечет наложение административного штрафа на виновных должностных лиц в размере 50 000 руб. (ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ). Так, Московский городской суд в решении от 30.09.2015 по делу № 7-11115/15 признал справедливым подобное наказание для должностного лица, совершившего аналогичные действия (к обоснованной НМЦК был применен понижающий коэффициент 0,01, что позволило осуществить закупку путем проведения запроса котировок).
Выводы
Если НМЦК превышает ЛБО, лучше всего добиться увеличения ЛБО до размеров НМЦК, либо уменьшить количество поставляемых товаров (объём приобретаемых работ, услуг) таким образом, чтобы с учётом пропорционального снижения НМЦК выйти на величину выделенных ЛБО. Если же ни то, ни другое по каким-либо причинам неосуществимо, можно применить к обоснованной НМЦК понижающий коэффициент, позволяющий привести её к размерам ЛБО. Однако данный вариант не лишён определённых рисков, поскольку в настоящее время не существует формальных правил, позволяющих объективно оценить правомерность «занижения» НМЦК. В этой связи не рекомендуем заказчикам пользоваться понижающими коэффициентами, если их применение приводит к значительному уменьшению фактической НМЦК в сравнении с действительными результатами обоснования – как в относительном, так и в абсолютном выражении.
Что это — доведенные лимиты бюджетных обязательств?
Лимит бюджетного обязательства — финансовый показатель, отражающий предельную сумму бюджетных денежных средств, которую вправе использовать казенное учреждение в рамках своей деятельности. Финансовое обеспечение работы учреждения осуществляется за счет перечисления распорядителем (как правило, вышестоящим ведомством) целевого ассигнования в пределах лимита и при условии доведения до учреждения соответствующего лимита.
Специфика работы казенного учреждения заключается в том, что получаемые им лимиты — это, по сути, единственный доступный источник денежных средств, за счет которых можно вести деятельность. Казенные учреждения вправе заниматься разрешенными видами коммерческой деятельности, но получаемый вследствие этого доход считается доходом бюджета и зачисляется на бюджетные счета. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут зарабатывать сами.
Если учреждение принимает обязательства сверх лимитов, оно может быть оштрафовано на основании норм ст. 15.15.10 КоАП РФ. Договоры, заключенные с контрагентами в рамках контракта, обусловившего превышение лимита, могут быть признаны в судебном порядке недействительными — если распорядитель бюджетных средств направит в суд соответствующий иск (п. 5 ст. 161 БК РФ).
Таким образом, казенное учреждение должно точно знать, в каком лимитированном объеме оно может принимать обязательства по договорам. Для этого соответствующий лимит доводится до него в порядке, определенном законодательством. При этом сведения о лимитах отражаются в особых документах.
Рассмотрим подробнее специфику данных документов, а также порядок их передачи от одних участников бюджетного процесса к другим.